Rafał Brzychcy

Jak donoszą opracowania UBIK Business Consulting, w roku 2005 wartość przetargów publicznych na narzędzia informatyczne wynosiła ponad 2,8 mld zł, a w roku 2006 ponad 3 mld zł, co stanowi odpowiednio 17% i 18% całej wartości rynku. Od roku 2008 i w latach kolejnych spodziewany jest znaczny wzrost tego sektora, związany przede wszystkim z realizacją Planu Informatyzacji Państwa 2007-2010, obejmującego projekty o sumarycznej wartości 3,5 mld zł oraz napływem środków unijnych, przeznaczonych na wzrost innowacyjności oraz wdrożenia systemów teleinformatycznych.

Zatem moim zdaniem niezbędne jest przyjrzenie się temu zagadnieniu, a nawet wypracowanie modelowych narzędzi mających przeciwdziałać złym praktykom związanym z zamówieniami publicznymi na narzędzia informatyczne, w tym na oprogramowanie komputerowe używane w polskich instytucjach i urzędach. Należy również wypracować metody edukacyjne, które pomogą w pełnym zrozumieniu, czym są interoperacyjność, otwarty standard, wolne i otwarte oprogramowanie oraz neutralność technologiczna państwa.

Informatyzacja administracji

Moje dotychczasowe doświadczenia oraz wiedza potwierdzają, a upewnia o tym także korespondencja prowadzona przez pracowników Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania (FWiOO), której pracami kieruję, z Posłem na Sejm Andrzejem Czumą oraz byłym Podsekretarzem Stanu w MSWiA, Grzegorzem Bliźniukiem, że przetargi organizowane w instytucjach państwowych na narzędzia informatyczne były i są ogłaszane z wykorzystaniem luk prawnych w ustawie o zamówieniach publicznych lub wręcz wbrew przepisom, i są tak konstruowane, by zwycięzcą mógł zostać jedynie konkretny dostawca oprogramowania. Jak wynika z raportów analitycznych, obejmujących przetargi instytucji podlegających ustawie PZP na dostawy pakietów biurowych, desktopowych i serwerowych systemów operacyjnych oraz systemów poczty elektronicznej (pt. ”Przetargi instytucji publicznych w obszarze ICT na przykładzie oprogramowania biurowego i systemowego w okresie od lipca 2006 do czerwca 2007” oraz „Przetargi instytucji publicznych w obszarze ICT na przykładzie oprogramowania biurowego i systemowego w okresie od 12 czerwca do 30 września 2007”), sporządzonych przez Ubik BC Business Consulting w 2007 roku, dzieje się tak w blisko 75% przypadków. Szczególnie często błędy występują w opisie przedmiotu zamówienia (SIWZ), w których nie daje się możliwości składania ofert równoważnych, często wprost wskazując tylko na jednego dostawcę oprogramowania. Tym dostawcą jest najczęściej Microsoft.

Pomimo interpelacji poselskich w tej sprawie oraz listów otwartych wysyłanych z tego powodu (w tym m.in. przez środowisko osób związanych z wortalem jakilinux.org), w powstaniu których brałem czynny udział, do najwyższych organów państwowych, do tej pory nie udało się wypracować jednolitych i równych praktyk oraz reguł nabywania oprogramowania komputerowego przez instytucje państwowe.

Potwierdzeniem tego faktu jest wypowiedź ministra Witolda Drożdża, odpowiedzialnego w tej kadencji rządu za informatyzacje Państwa, opublikowana na łamach wspomnianego wortalu jakilinux.org, gdzie wspomniany wypowiada się nt. przetargów ogłaszanych przez administrację. Witold Drożdż wypowiedział się tam jednoznacznie: „Nie mam wątpliwości, że nieprawidłowości, na jakie zwracają Państwo uwagę, są jednym z najpoważniejszych problemów z jakimi spotykamy się przy realizacji w praktyce przepisów ustawy – Prawo Zamówień Publicznych oraz zasad zawartych w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.”

Dodatkowo moim zdaniem wejście w życie (11 czerwca 2007 r.) znowelizowanej ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. Nr 82, poz. 560) nie spełnia swojej roli, ponieważ brak innego ważnego dokumentu w tej sprawie, tj. znowelizowanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11.10.2005 w sprawie minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z dnia 28 października 2005 r.). FWiOO konsultowało nowelizację wspomnianego rozporządzenia. MSWiA opublikowało na swoich stronach internetowych jedynie „Rekomendacje MSWiA dotyczące zasad formułowania wymagań zamawiającego dla wybranych parametrów technicznych sprzętu komputerowego”, które nie są prawnie obowiązujące. Nie zostały również zakończone prace nad projektem uchwały dotyczącej Krajowych Ram Interoperacyjności (KRI). Ale i te jeśli zostaną zakończone, przyjęte jako uchwała, prawnie obowiązywać będą tylko instytucje rządowe. Aby ustalenia KRI mogły obejmować również administracje samorządowe, niezbędne jest przygotowanie stosownej ustawy.

Wg danych przekazanych do Fundacji Wolnego i Otwartego Oprogramowania w lipcu 2007 r. przez Podsekretarza Stanu w MSWiA, koszty związane ze źle skonstruowanymi przetargami publicznymi w skali kraju wynoszą około 330 mln zł. rocznie i wykazują tendencje wzrostowe. Większość z tej kwoty jest przeznaczana na systemy operacyjne i oprogramowanie biurowe. Tymczasem z tego samego listu wynika również, że oszczędności pieniędzy podatników w instytucjach publicznych, jakie mogłyby być uzyskane, gdyby przetargi przeprowadzone były zgodnie z poszanowaniem PZP w tym zakresie i dawały możliwość składania ofert na wdrażanie wolnego i otwartego oprogramowania, szacuje się na poziomie 80-90% tej sumy.

Uważam, że przeciwdziałanie złym praktykom związanym z zamówieniami publicznymi na oprogramowanie to bez wątpienia ten element życia publicznego, który wymaga szczególnej troski i nadzoru.

W ostatnich latach coraz więcej krajów na świecie radykalnie zmieniło swoje podejście do wolnego i otwartego oprogramowania, czyniąc je jednym z najważniejszych narzędzi informatycznych.
Uczyniły tak m.in. Japonia (rozważanie migracji na GNU/Linux w szkołach w całym kraju), USA (rząd wspiera powstawanie programów na wolnej i otwartej licencji), Norwegia (stopniowe przechodzenie administracji rządowej na wolne i otwarte oprogramowanie), Niemcy (zalecenie MSW, by z przyczyn bezpieczeństwa używać wolne i otwarte oprogramowanie), (administracja monachijska w całości przechodzi na GNU/Linux), Korea (zakup 120 tysięcy pakietów biurowych na wolnych i otwartych licencjach dla administracji rządowej), Wielka Brytania (GNU/Linux rządową platformą e-zakupów dla departamentów pracy, rent i emerytur), Rosja (szkoły ze względów oszczędnościowych przechodzą na GNU/Linux), Unia Europejska (promuje używanie wolnego i otwartego oprogramowania), Holandia (administracja rządowa nakazuje stosowanie otwartych standardów zapisu dokumentów), RPA (całkowite przejście na ODF i OpenOffice.org do końca 2008 r.), Indie (edukacja w stanach Kerala i Tamil Nadu będzie oparta tylko na GNU/Linux oraz wolnym i otwartym oprogramowaniu), a nawet w niektórych urzędach w Polsce (np. Ministerstwo Finansów, Urząd Marszałkowski i Prezydenta Miasta w Toruniu, Starostwo Powiatowe w Puławach, Śląski Urząd Marszałkowski i in.). Ostatnio głośno było o Urzędzie Miasta w Katowicach, który dzięki wprowadzeniu tylko jednego programu na otwartej licencji (pakietu biurowego OpenOffice), oszczędza na jednym stanowisku pracy blisko 1 tysiąc zł, co daje rocznie niemal 300 tysięcy zł. oszczędności. Podobnym rozwiązaniom jak w Katowicach zaczęło się interesować społeczeństwo w Trójmieście. Na łamach wortalu Trójmiasto ukazał się o tym duży artykuł o którym wspominałem 26 lutego oraz 7 marca br.

Stosowanie rozwiązań i narzędzi informatycznych o których mowa w tak wielu krajach jest popularne a nawet wskazane, bowiem programy pisane na wolnych i otwartych licencjach najczęściej cechują się większą elastycznością, większym poziomem bezpieczeństwa, niż inne, a także pozwalają na znaczne obniżenie kosztów ich użytkowania poprzez brak opłat licencyjnych. Wolne i otwarte oprogramowanie realizuje ponadto takie same zadania, co oprogramowanie zamknięte z płatną licencją. Jestem przekonany, że w Polsce wyniki badań na temat wykorzystywania wolnego i otwartego oprogramowania oraz ekspertyzy kosztów zwrotu inwestycji wskazałyby ewidentne korzyści płynące z zastosowania wspomnianego oprogramowania, jak również z otwartych standardów, w administracji publicznej. Wyniki takie mogłyby być wskazówką dla MSWiA, które pracuje obecnie nad realizacją ustawy o informatyzacji kraju i neutralnością technologiczną państwa oraz uchwałą dotyczącą Krajowych Ram Interoperacyjności, a także dla wszystkich firm i instytucji, które zamierzałyby zakupić na potrzeby swej działalności oprogramowanie komputerowe. Wskazywałyby bowiem konkretne i wymierne korzyści, jakie mogłyby płynąć z dopuszczenia do przetargów także oferentów proponujących rozwiązania równorzędne, do tych obecnie najpopularniejszych, z zakresu wolnego i otwartego oprogramowania, realizującego zadania otwartych standardów.

W swoim liście do Radnych Miasta Poznania przesłałem 25 lutego br. następujące słowa: “Era społeczeństwa informacyjnego umożliwia obywatelom szybką wymianę informacji oraz łatwy dostęp do jej publicznych zasobów. Z kolei administracja zyskuje nowe możliwości gromadzenia informacji, sprawnego nią zarządzania oraz łatwy bezpośredni kontakt z obywatelami, którzy są klientami świadczonych przez nią usług. Wszystko to jest możliwe dzięki wykorzystaniu nowoczesnych technologii informatycznych. Niestety korzystanie z dobrodziejstw rozwoju technologicznego niesie za sobą pewne pułapki związane z jednej strony z wykluczeniem cyfrowym, z drugiej zaś z uzależnieniem władzy publicznej od pojedynczych dostawców technologii używanych do zarządzania informacją.”. List wskazuje zapowiedź zmian, za którymi administracja państwowa powinna nadążać.

Co z tego wynika?

Wybór rozwiązań IT używanych przez administrację powinien być szczególnie rozważny i świadomy.
Wykorzystanie nowych możliwości technologicznych, zarówno w kontakcie z Obywatelami jak i na potrzeby wewnętrzne, powinno się opierać o wybór technologii wspierającej otwarte standardy przetwarzania, zapisu i archiwizacji informacji, w tym na wolnym i otwartym oprogramowaniu, realizując tym samym zalecenie Unii Europejskiej określane mianem interoperacyjności.

Interoperacyjność bowiem oznacza możliwość współdziałania z innymi programami oraz możliwość wyboru pomiędzy kilkoma rozwiązaniami. Jest to zdolność systemów informatycznych i procesów biznesowych przez nie wspieranych do wymiany danych i wspierania udostępniania informacji i wiedzy.

A jak w rzeczywistości wygląda to z poziomu Unii Europejskiej?

W czerwcu 2002 szefowie rządów krajów członkowskich EU przyjęli podczas szczytu w Sewilli “eEurope Action Plan 2005”, który wzywał KE do przygotowania ram interoperacyjności w celu dostarczania paneuropejskich usług eGov obywatelom i przedsiębiorstwom. Europejskie Ramy Interoperacyjności (EIF) skierowane są do osób kierujących projektami eGov w krajach członkowskich i instytucjach EU. Założenia Europejskich Ram Interoperacyjności zostały uznane przez UE za kluczowy element rozwoju usług e-administracji w Europie podczas konferencji nt. eGov w Como w lipcu 2003. W roku 2004 Komisja Europejska opublikowała pierwszą wersję Europejskich Ram Interoperacyjności (EIF) w których zaleca się rządom krajów wspólnotowych tworzenie Krajowych Ram interoperacyjności w spójności z EIF, aby umożliwić interoperacyjność wspólnotową.

Rekomendacje Europejskich Ram Interoperacyjności to przede wszystkim:

1. dostępność,

2. wielojęzyczność,

3. bezpieczeństwo,

4. ochrona prywatności,

5. subsydiarność,

6. stosowanie otwartych standardów,

7. preferowanie oprogramowania o otwartym kodzie źródłowym,

8. tworzenie rozwiązań wielostronnych.

Niezwykle duży nacisk w Europejskich Ramach Interoperacyjności kładzie się na realizowanie ich założeń przez wybieranie w projektach eGov otwartych standardów oraz wolnego i otwartego oprogramowania o otwartym kodzie źródłowym.

Za otwarte standardy, m.in. w Polsce, rozumie się przede wszystkim takie rozwiązania, które: zostały stworzone i są zarządzane przez niedochodową organizację, a ich rozwój odbywa się w drodze otwartego procesu podejmowania decyzji (konsensusu, większości głosów itp.), w którym mogą uczestniczyć wszyscy zainteresowani; są opublikowane, a ich specyfikacja jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych bezpłatnie lub po kosztach druku i są możliwe dla wszystkich do kopiowania, dystrybuowania i używania bezpłatnie lub w cenie kosztów operacyjnych; wszelkie ich prawa autorskie, patenty i inne własności przemysłowe związane ze standardem są nieodwołalnie udostępnione bez opłat; nie ma w nich żadnych ograniczeń w jego wykorzystaniu.

Definicja wolnego i otwartego oprogramowania składa się z czterech punktów, które numerowane są od zera do trzech. Definiuje ona wolne i otwarte oprogramowanie poprzez udzielanie odbiorcom następujących wolności:

1. wolność uruchamiania programu, w dowolnym celu (wolność 0),
2. wolność analizowania, jak program działa, i dostosowywania go do swoich potrzeb (wolność 1),
3. wolność rozpowszechniania kopii (wolność 2),
4. wolność udoskonalania programu i publicznego rozpowszechniania własnych ulepszeń, dzięki czemu może z nich skorzystać cała społeczność (wolność 3).

Jednakże jako warunek konieczny wolności 1 i 3 jest wymieniony dostęp do kodu źródłowego.

Moim zdaniem najpełniej założenia interoperacyności, a przede wszystkim otwartych standardów, spełnia właśnie wolne i otwarte oprogramowanie. Takim oprogramowaniem jest np. popularny i w niczym nie ustępujący komercyjnym rozwiązaniom – OpenOffice czy GNU/Linux.

Podkreślam, że wykorzystanie otwartych standardów zalecanych w Europejskich Ramach Interoperacyjności, poprzez w moim rozumieniu również wolne i otwarte oprogramowanie, umożliwia Zamawiającemu pełną niezależność od dostawcy oprogramowania. W każdej chwili może on zdecydować o zmianie dostawcy bez obawy o bezpieczeństwo utraty dostępu do własnych danych, bowiem każdy nowy dostawca będzie mógł bez problemu zapewnić taki dostęp. Co więcej, oparcie zamawianej technologii o otwarte standardy, a przede wszystkim o wolne i otwarte oprogramowanie, umożliwia równe pole gry dla wielu dostawców konkurujących o klienta jakością i ceną produktu, przyczyniając się tym samym do demonopolizacji i rozwoju lokalnych rynków IT. Konkurencja taka często prowadzi do darmowych licencji na oprogramowanie. Co równie istotne, oparcie komunikacji z obywatelami na otwartych standardach oraz wolnym i otwartym oprogramowaniu, gwarantuje każdemu z nas możliwość wyboru oprogramowania, jakie instalujemy na własnych domowych komputerach.

Z powyższych argumentów i wniosków, nasuwa mi się zdecydowana konkluzja.

Administracja publiczna może przestać wywierać wpływ na Obywateli, aby korzystali ze standardów technologicznych, które obsługiwane są przez jednego tylko dostawcę oprogramowania, z którego ona właśnie korzysta, jeśli zacznie dostosowywać się do wytycznych unijnych.

Co ważne, korzystanie z otwartych standardów oraz z wolnego i otwartego oprogramowania przez administracje publiczną przeciwdziała wykluczeniu cyfrowemu obywateli, którzy z różnych przyczyn (także finansowych) nie mogą, bądź nie chcą korzystać z rozwiązań jednego konkretnego dostawcy.

Odnosząc się do opisywanego problemu wykorzystywania otwartych standardów oraz wolnego i otwartego oprogramowania przez administracje publiczną zapytać można – co za tym idzie?

Przede wszystkim usprawnienie komunikacji w relacjach – administracja a obywatel czy administracja a przedsiębiorstwa – oraz ograniczenie wykluczenia cyfrowego wszystkich tych, którzy nie chcą korzystać z oprogramowania własnościowego i zamkniętego lub nie stać ich na opłaty licencyjne.

Niezwykle ważne jest bowiem to, aby administracja nie zmuszała nikogo do tego, jaki system operacyjny ma zainstalować we własnym domu, czy jakich programów ma używać, żeby np. czytać urzędowe pisma. Ważne jest też to, aby przedsiębiorstwa nie były zmuszane do kupowania rozwiązań, które jako jedyne mogą służyć do komunikacji z danym urzędem (żeby przesłać deklarację do ZUS należy kupić system operacyjny Windows i zainstalować na nim program Płatnik). Komunikacja administracji państwowej powinna opierać się na rozwiązaniach realizujących założenia otwartych standardów, a dodatkowo w dużej mierze na wolnym i otwartym oprogramowaniu. Dlaczego? Właśnie po to, aby każdy obywatel niezależnie od swojego zasobu portfela, niezależnie od tego na jakim programie pracuje (np. przeznaczonym do czytania dokumentów) oraz jakiego systemu operacyjnego używa – mógł otworzyć, czy przekazać urzędowi dokument w tej samej postaci, w jakiej został utworzony.

Możliwe jest to wyłącznie wtedy, kiedy ogłaszane przetargi na narzędzia informatyczne będą skonstruowane zgodnie z poszanowaniem PZP oraz administracja będzie stosować się do zaleceń UE, jak również wzrośnie wiedza i kompetencja urzędnicza z zakresu rozwiązań informatycznych. Wolne i otwarte oprogramowanie będzie wówczas dopuszczone do przetargów publicznych jako równoważne oraz spełniające wszystkie kryteria rozwiązań komercyjnych.